但高务实甫一上任，就发现了一个大问题：他手底下很缺文官，尤其是负责地方行政的文官。
辽东的体制，一直是军管体制，没有州县设置。譬如眼下高务实的秋冬驻地盖州，它的官方称呼是“盖州卫”，也就是说，这是个卫所，剩下的海州、复州、金州，也都是如此。
这也就是说，这些地方的行政，居然是掌握在卫所手中的，而卫所的指挥使们，通通都是武官，大多还都是世袭的武官出身。
坐在兵宪衙门书房，正仔细审阅历任苑马寺卿兼金复海盖兵备们所留下文书案卷的高务实忽然一拍大腿！
“卧槽，我算是明白为什么红朝的北大仓和东北老工业基地的核心地区辽东，在明朝居然始终养不活自己，持续两百年一直都需要关内给它输血，一直到‘辽事大乱’之后，全国为它输血——这地方军管啊，它怎么发展得起来？指望那群只知道把军户搞成自家农奴的卫所世官，能建设北大仓？做梦啊！”
可是……怎么办呢？上疏请设立文官基层体制？只怕不行。
九边地区实行军管，这是条祖制，本身督抚和兵备道的设置就已经是在祖制的基础上不得不增添出来的，再想继续往下设立很困难。
这是因为督抚和兵备道的设立有其时代特殊性，原先洪武年间在九边地区设立有大量的塞王，但随着靖难之役、朱棣称帝，塞王逐渐内迁，边境的军权集中于总兵，造成总兵事权过大，这才开始用督抚来分权和压制。